Paragraaf Grondbeleid

Belang grondbeleid(functies) voor de provincie

Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen te realiseren. De provincie laat vaak de realisatie over aan andere publieke en private partijen: met name gemeenten, projectontwikkelaars en corporaties en beperkt zich tot haar kaderstellende rol door de planologische kaders vast te leggen. Daarnaast kan de provincie stimuleren door middel van subsidies. Grondbeleid is dan niet aan de orde, anders dan het toetsen van de financieel-economische haalbaarheid.

Op een aantal terreinen is de provincie direct verantwoordelijk voor de realisatie van plannen:

  • De aanleg van provinciale wegen, vaarwegen, fietspaden en openbaar vervoerverbindingen.
  • De realisatie van ecologische hoofdstructuur en recreatiegebieden).

Voor de realisatie van deze doelstellingen dient de provincie over gronden te kunnen beschikken en voert de provincie een actief grondbeleid. Het verwerven van grond ten behoeve van natuur en recreatie wordt meestal gedaan door de Dienst Landelijk Gebied (DLG) in opdracht van de provincie. Voor het project Buijtenland van Rhoon verwerft de provincie zelf. Dit project wordt gefinancierd uit bijdrage in het kader van het convenant PMR (aanleg Tweede Maasvlakte en bijbehorende afspraken).

De provincie is ook verantwoordelijk voor regionale gebiedsontwikkeling. De provincie organiseert de samenwerking tussen de in de regio relevante partners, zorgt voor een gemeenschappelijk gedragen ontwikkelingsvisie en maakt afspraken over de realisatie. De integrale uitvoering van de ambities vergt een gemeenschappelijk grondbeleid en duidelijke afspraken over rol en verantwoordelijkheid van partners. Soms wordt gekozen voor een gemeenschappelijke organisatie, zoals de Publieke Grondbank Zuidplaspolder. Bij het grondbeleid behoren ook het beheer van gronden tijdens de planrealisatie en nadien voor zover gronden in eigendom blijven.

 

Provinciaal grondbeleid en risico's

Het provinciaal grondbeleid kent een drietal risico's:

  • Kostenbeheersingsrisico: de provincie koopt grond aan voor wegen en groen. Deze kosten worden tevoren geraamd en opgenomen in het door het bestuur vast te stellen budget en uitvoeringsplanning. Tot dit risico behoort ook het tijdig beschikbaar hebben van de noodzakelijke grond. Bij niet tijdige beschikbaarheid dreigen claims van aannemers.
  • (grond)Exploitatierisico: het risico dat gelopen wordt ten gevolge van vertraging of afstel van planrealistatie en/of tegenvallende opbrengsten uit verkoop van bouwgrond. Dit risico is op dit moment zeer actueel: gemeentes en projectontwikkelaars hebben op grote schaal moeten afschrijven op hun grondbezit. De provincie kent dit risico via haar deelname in de GR Grondbank Zuidplas (zie hieronder).
  • Beleidsrisico: dit zijn risico's die verbonden zijn aan ingrijpende wijzigingen in het beleid. Dit is aan de orde bij de ingrijpende bezuinigingen op de Ecologische Hoofdstructuur en Recreatie om de Stad, waartoe het kabinet Rutte 1 heeft besloten. De provincies hebben daarover in 2012 met het Rijk een bestuursakkoord Natuur gesloten, maar dat bevat nog veel onduidelijkheden over de beschikbare middelen voor projecten in uitvoering.

De provincie neemt maatregelen om risico's te beheersen. Een mogelijkheid indien de provincie het risico niet zelf wil nemen is het delen van het risico met andere partijen of het geheel beleggen van het risico bij anderen. Is er sprake van een risico dat de provincie neemt, dan worden risico's benoemd en maatregelen getroffen. Dit vergt een gedegen kennis van markt en beleid. Maatregelen komen tot uitdrukking in uitvoeringsplanning en budgetbeheer en door het regelmatig monitoren van de risicofactoren. De provincie beschikt, net als andere overheden, over bijzondere instrumenten om plannen te realiseren en daarmee risico's te beheersen zoals onteigening en toepassing van het voorkeursrecht.

 

 

Uitvoering van het grondbeleid in 2013

 

Projecten

Op bijgaande kaart staan de belangrijkste projecten waaraan de provincie in 2013 een bijdrage zal leveren. Het gaat om de volgende categorieën provinciale projecten:

  • Aanleg van wegen, waterwegen, fietspaden en openbaarvervoertracés.
  • Integrale ruimtelijke ontwikkelingsprojecten (IRP).
  • Groen projecten: realisatie ecologische hoofdstructuur en recreatiegebieden.

 

Belangrijkste projecten 2013

Belangrijkste projecten 2013

(klik op de afbeelding voor een vergrote weergave)

Bron: Cartografie provincie Zuid-Holland.

 

Op bovenstaand kaartje zijn slechts de belangrijkste vervoersprojecten opgenomen en grote groenprojecten waarvoor de provincie zelf het projectmanagement voert.

Vervoersprojecten

In juli 2012 hebben Provinciale Staten besloten tot uitvoering van de RijnlandRoute. Op dit moment is nog niet bekend wanneer de provincie in 2013 kan starten met een actief grondbeleid. Voor de RijnGouweLijn verwerft ProRail. In het afgelopen jaar zijn de maatregelen voor beheersing van kostenbeheersingsrisico's voor vervoerprojecten aangescherpt.

Projecten Ecologische Hoofdstructuur en Recreatie om de Stad

Het bestuursakkoord Natuur regelt de decentralisatie van realisatie en beheer van natuur en recreatie naar de provincie. Tevens is duidelijkheid gekregen over de nog beschikbare middelen voor Recreatie om de Stad. Afspraken hierover zijn gemaakt met lokale overheden en regionale samenwerkingsverbanden. De beschikbare middelen voor de ecologische hoofdstructuur zijn nog niet duidelijk. Deze middelen worden gegenereerd uit verkoop van bezit dat tengevolge van de herijking niet meer nodig is. Dit heet: grond voor grond. Onder welke voorwaarden middelen voor iedere provincie beschikbaar komen is nog niet bekend en wordt uitgewerkt. De ecologische hoofdstructuur wordt beperkt (herijkt) tot internationale (Europese) verplichtingen: Natura 2000 en Richtlijn Water.

Een tweede aandachtspunt vormt het toekomstig beheer van natuur- en recreatieterreinen. De beschikbare middelen op de langere termijn zijn ontoereikend om het beheer onder de huidige condities voort te zetten. De provincie onderzoekt de mogelijkheden van duurzaam beheer met zoveel mogelijk behoud van de beheerkwaliteit door versterking van marktwerking. De marktwerking bij terreinbeheer van natuur en recreatie is bij de Europese Commissie en het Europees Hof ook aan de orde gesteld door de Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters.

Integrale Ruimtelijke Projecten (IRP)

In meeste IRP's loopt de provincie geen grondexploitatierisico's. Alleen in de Zuidplaspolder is daarvan sprake als gevolg van de deelname van de provincie in de grondbank Zuidplas. De Grondbank heeft gronden aangekocht voor de ontwikkeling van de Zuidplas. Bij taxatie is gebleken dat de boekwaarde de werkelijke waarde van het aangekocht bezit overtreft. Inmiddels heeft de provincie de volgende maatregelen genomen om haar aandeel (40%) in het risico van de Grondbank te beheersen:

  • Het treffen van een voorziening ter dekking van het tekort tussen boekwaarde en taxatiewaarde.
  • Het bijdragen in de kapitaallasten van de Grondbank tot en met 2014 zodanig dat de grondbank geen rente meer hoeft bij te schrijven.
  • Het verkopen van een deel van het grondbezit aan de gemeente Zuidplas, zodat de boekwaarde daalt tot € 97,0 mln.

Deze maatregelen zijn naar huidig inzicht voldoende ter afdekking van verdere risico's. Zie verder de paragraaf Weerstandvermogen (5.2. punt 17). De problemen zijn een direct gevolg van de crisis. De oorspronkelijke ambities zijn niet langer haalbaar en de verwachte inkomsten uit grondexploitatie dienen mogelijk te worden bijgesteld. De aanpassing aan de huidige marktomstandigheden is pijnlijk maar noodzakelijk. De nieuwe uitgangspunten zullen worden vastgelegd in een herzien Ontwikkelings Strategie Kader (OSK) van de Regionale Ontwikkelingsorganisatie Zuidplas (ROZ) en Uitname Strategie Kader (USK) van de grondbank.

 

Deelname in grondexploitaties middels verbonden partijen

De provincie neemt deel in:

  • De Regionale OntwikkelingsMaatschappij Drechtsteden (ROM-D).
  • De Ontwikkelingsmaatschappij het Nieuwe Westland (ONW).

Beide participaties zijn publiek private samenwerkingsverbanden. De ROM-D is in 1999 opgericht en heeft als doel het versterken van de regionale economie van de Drechtsteden en heeft in dat kader de grondexploitatie van bedrijfsterreinen in haar portefeuille. Het risico van de provincie is beperkt tot haar aandeel in het gestorte aandelenkapitaal van bijna € 0,6 mln.

De Ontwikkelingsmaatschappij het Nieuwe Westland is in 2002 in het leven geroepen om de ambities van het Integraal Ontwikkelingsplan Westland (IOPW) te verwezenlijken. In dat kader voert de ONW de grondexploitatie voor 1.400 woningen. Ook hier is het risico van de provincie beperkt tot het gestorte aandelenkapitaal van bijna € 1,4 mln.

 

Strategisch bezit

De provincie heeft in beperkte mate strategisch aangekocht. Strategische aankopen worden gedaan als de provincie in de gelegenheid komt om onder gunstige voorwaarden grond aan te kopen die ze in de nabije toekomst denkt nodig te hebben. De provincie heeft daar tot op heden spaarzaam gebruik van gemaakt.

In 2013 verwacht de provincie een uitvoeringsovereenkomst te sluiten inzake de uitbreiding zandwinning Valkenburgse Meer, waarbij de aankoopkosten zullen worden verrekend met de opbrengsten uit zandwinning.

In 2006 heeft de provincie samen met de gemeente Rotterdam circa 16 ha grond aangekocht met het oog op de mogelijke realisatie van een bedrijfsterrein in de noordrand van de Hoeksche Waard. Dit is van de baan en er zijn geen alternatieve provinciale belangen om dit strategisch bezit aan te houden. In 2013 zal dit op de markt worden gezet. De onderliggende boekwaarde is marktconform zodat verwacht wordt dat verkoop geen noemenswaardige verlies of winst zal opleveren.

 

Beheer en verkoop verspreid provinciaal bezit en voormalige steunpunten

Grond die aangekocht is voor een weg of een project kan lang niet altijd direct daarvoor worden gebruikt. Vaak wordt bij aankoop voortzetting van gebruik voor beperkte tijd afgesproken opdat de grond (soms met opstallen) niet 'verloedert'.

De provincie is eigenaar van een behoorlijk aantal verspreid liggende gronden van meestal beperkte omvang. Vaak zijn ze mee gekocht voor een provinciaaldoel. Deze zogenaamde overhoeken zijn meestal incourante onbebouwde percelen, die niet (meer) van belang zijn voor de uitvoering van een provinciaalproject of provinciale dienst en waarvan behoud om strategische redenen niet aan de orde is. Deze gronden worden zoveel mogelijk verkocht en indien dat niet mogelijk blijkt, in huur of pacht uitgegeven. De begrote netto-opbrengst uit verkoop voor 2013 is € 0,5 mln. Aan deze verkopen is geen risico verbonden in de zin dat verspreid bezit geen boekwaarde kent. Maar de crisis in het vastgoed treft ook de verkoop van verspreid bezit waardoor het in 2013 lastiger zal worden de begrote opbrengst te realiseren. Niet alle bezit leent zich voor verkoop. Een deel van de gronden wordt verpacht of verhuurd. Door een meer marktconform verhuurbeleid verwacht de provincie een lichte toename van de opbrengsten uit verhuur.

In de afgelopen jaren heeft de provincie overtollig geworden steunpunten verkocht. In 2011 is de Muskusrattenbestrijding overgedragen aan de waterschappen. De overdracht van de steunpunten aan de waterschappen is uitgesteld, omdat de waterschappen nog niet weten of deze steunpunten nodig zijn voor voortzetting van deze dienst. De waterschappen zullen daarover vóór medio 2014 een besluit nemen. Voor zover blijkt dat waterschappen deze steunpunten wel nodig hebben, worden deze aan de waterschappen boekwaardeneutraal verkocht. In de tussentijd worden de steunpunten boekwaardeneutraal verhuurd.

 

Overige grondposities

De provincie is eigenaar van de ondergrond van provinciale wegen en waterwegen en van het provinciehuis. Deze gronden zijn dus onlosmakelijk verbonden met de functie van het gebouwde dat zich daarop bevindt. Op de grond voor wegen en waterwegen wordt afgeschreven in overeenstemming met het afschrijvingsregime van wegen of waterwegen in respectievelijk 30 of 40 jaar. Op de ondergrond van het Provinciehuis wordt niet afgeschreven (op het bouwwerk zelf wel). Er is geen risico verbonden aan deze geactiveerde grondposities.

Er zijn geen bijstellingen opgenomen voor dit onderwerp in de Voorjaarsnota 2013.

Er zijn geen bijstellingen opgenomen voor dit onderwerp in de Najaarsnota 2013.

Inleiding

­Het grondbeleid spitst zich binnen de provincie niet enkel toe op de aan- en verkoop van gronden en onroerende zaken ter uitvoering van provinciale taken. Het grondbeleid behelst ook de instrumenten en technieken die de realisatie van ruimtelijke plannen haalbaar en beheersbaar maken.

Hierbinnen vallen juridische mogelijkheden als bijvoorbeeld onteigening, het voorkeursrecht en kostenverhaal, het beoordelen van de efficiency van het grondbeleid door het opstellen van een grondexploitatie of een kosten-/batenaanlyse en het beheersbaar maken door het uitvoeren van financiële risicoanalyses.

Beleidskaders

Grondbeleid is een faciliterend instrument voor het bereiken van provinciale ruimtelijke doelen. Een effectief grondbeleid houdt rekening met ontwikkeling van markt en beleid. Het huidige grondbeleid is door Provinciale Staten vastgelegd in de Nota Grondbeleid van 2013.

De belangrijkste wettelijke kaders waarbinnen de provincie haar taken moet uitvoeren zijn de Wet Ruimtelijke Ordening, inclusief de afdeling grondexploitatie, de Onteigeningswet en de Crisis- en Herstelwet (CHW), de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Wet Markt en Overheid. Europese regelgeving voor staatssteun is eveneens een belangrijk kader waarbinnen het provinciale grondbeleid zich beweegt.

Het belangrijkste administratieve kader wordt gevormd door het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

Realisatie verkeers- en vervoersprojecten

In 2013 hebben in totaal 105 transacties plaatsgevonden: 27 aankopen, 24 verkopen, 4 ruilingen,

46 erfdienstbaarheden in het kader van de Regeling Overname Bescherming Oevers (ROBO’s) en 4 regelingen van opstalrecht. Er waren geen verjaringszaken. In 2013 zijn 5 cassatieberoepen op lopende gerechtelijke onteigeningen nog in procedure. Daarnaast zijn er op verzoek van de provincie Zuid‑Holland twee Koninklijke Besluiten houdende aanwijzing van onroerende zaken ter onteigening, ter uitvoering van provinciale projecten, verkregen. Er zijn geen eindvonnissen gewezen in 2013.

In totaal is voor circa € 10,4 mln aangekocht (inclusief onteigeningsschadeloosstelling) en voor € 1,1 mln verkocht. Deze aan- en verkopen zijn begroot en gerealiseerd binnen de programma’s van de beleidsdirecties.

Bovenstaande cijfers zijn exclusief de grondtransacties die het Bureau Beheer Landbouwgronden in opdracht van de provincie verricht ten behoeve van de Inrichting Landelijk Gebied.

De belangrijkste projecten uitgelicht

De belangrijkste projecten in realisatie zijn in onderstaande kaart aangegeven. Deze kaart is gelijk aan de kaart zoals die is opgenomen in de paragraaf Grondbeleid van de Begroting 2013. Niet alle projecten zijn aangegeven; omwille van de leesbaarheid zijn tal van kleinere projecten, zoals fietspaden of aanpassingen van rotondes, weggelaten.

Bekijk hier de kaart met de belangrijkste projecten in 2013

Verkeers- en vervoersprojecten

De provinciale verwervingsportefeuille had in 2013 betrekking op de realisatie van gronden voor de aanleg van provinciale infrastructuur (wegen, fietspaden en vaarwegen).

In 2013 heeft de provincie ten behoeve van verkeersprojecten gronden verworven. In sommige gevallen werd, net als in het verleden, meer grond verworven dan noodzakelijk was voor de geplande werken. Deze extra verwerving wordt gerealiseerd indien bijvoorbeeld het restant voor de eigenaar niet meer te exploiteren is of als door de aankoop van de extra gronden de totale verwerving wordt bespoedigd. Dit surplus aan gronden wordt zo spoedig mogelijk doorverkocht of geruild.

De grootste aan- en verkopen ten behoeve van verkeer- en vervoersprojecten in 2013 zijn verricht voor:[17]

  1. aankopen F298/N470/Groenzone: € 3,0 mln (zie ook onderdeel 'Strategische aankopen' hierna)
  2. verkopen F298/N470/Groenzone: € 0,9 mln
  3. aankopen Parallelstructuur A12 (Moordrechtboog/Extra Gouwekruising): € 2 mln
  4. aankopen N207: € 0,8 mln
  5. aankopen RijnlandRoute: € 0,8 mln
  6. verkopen N206: € 0,2 mln

Het restant van de aankoopsommen en opbrengsten zijn geboekt in het kader van diverse kleinere projecten en worden hier niet nader vermeld.

Regionale gebiedsontwikkeling en strategisch aankoopbeleid

Zuidplaspolder

In de Zuidplaspolder is de Grondbank RZG Zuidplas sinds 2005 actief. De provincie heeft een aandeel van 40% in deze gemeenschappelijke regeling (GR). In verband met de kredietcrisis en de dientengevolge achterblijvende planrealisatie is de GR verlengd tot 2020 (was 2010). In de Zuidplaspolder zijn in 2013 afspraken gemaakt over het ontvlechten van de verantwoordelijkheden voor de realisatie van de ambities in de Zuidplaspolder. In dat kader is de gemeente Zuidplas verantwoordelijk voor mogelijke ontwikkeling van de belangrijkste locaties waarin de grondbank grondbezit heeft.

De provincie heeft in 2013 samen met de gemeente Waddinxveen en een projectontwikkelaar gewerkt aan de ontwikkeling van Glasparel+ en de randwegenstructuur Waddinxveen. Bij de ontwikkeling zijn ook gronden van de provincie betrokken (voormalig BBL-bezit).

Overige IRP's

In de overige IRP's heeft de provincie geen risicodragende posities. De Gemeenschappelijke Regeling Oude Rijn Zone bewaakt en faciliteert de realisatie van de ambities.

Strategische aankopen

Een strategische sectorale aankoop heeft plaatsgevonden en betreft de F287/N470/Groenzone. Binnen deze aankoop is een perceel grond dat de provincie weer gaat verkopen als tuinbouwgrond. Deze aankoop is zo vormgegeven ten behoeve van de realisatie van de Groenzone.

Verder hebben in 2013 geen strategische grondaankopen plaatsgevonden. De provincie is terughoudend met het doen van strategische aankopen in verband met de daaraan verbonden risico's.

Natuur en recreatie

De provincie is, conform het Bestuursakkoord Natuur, verantwoordelijk voor realisatie van natuur en recreatie. De afronding van de EHS zal ten dele gedekt worden uit het op de markt brengen van gronden van het Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) buiten de begrenzing. Onder 'op de markt brengen' wordt verstaan uitruil of verkoop. Over de vraag wie welke gronden op de markt mag brengen bestond onduidelijkheid. De provincies zijn eind 2013 met het Rijk een Bestuursovereenkomst Grond overeengekomen, waarin de provincies de economische eigendomsrechten over vrijwel het gehele BBL-bezit verwerven onder afkoop van de rechten van het Rijk. Deze overeenkomst wordt in januari 2014 aan Provinciale Staten ter vaststelling voorgelegd. Dit betekent dat de provincie als eigenaar van vrijwel alle BBL-gronden handelt en verantwoordelijk is voor aan- en verkoop en beheer van deze gronden. Met ingang van 2014 zullen aan- en verkopen op of uit naam van de provincie plaatsvinden en op begroting en rekening van de provincie worden verantwoord.

Het toekomstig beheer van natuur en recreatie zal wijzigen. De provincie streeft naar een level-playing-field die de marktwerking versterkt en de provincie in staat stelt om de meest gerede partij voor het beheer te selecteren. Uiteraard blijven de bestaande Terrein Beherende Organisaties (TBO's) van groot belang.

750 ha PMR (project Buijtenland van Rhoon)

In het kader van de aanleg van de Tweede Maasvlakte is onder andere afgesproken dat rond Rotterdam nieuwe recreatie- en natuurgebieden worden gerealiseerd om iets te doen aan het hoge recreatietekort rond de havenstad. Dit recreatietekort is een bedreiging voor een economisch vitale ontwikkeling van dit mainportgebied. De provincie verwerft zelf gronden in het project Buijtenland, een gebied van 600 ha op IJsselmonde. In het gebied worden verwervingsonderhandelingen gevoerd. Dit heeft in 2013 geleid tot de aankoop van 0,3 ha voor in totaal € 0,025 mln. Deze geringe hoeveelheid is een weerspiegeling van het maatschappelijk debat over dit project.

Beheer en verkoop van verspreid bezit

De provincie beschikt over veel verspreide eigendommen die kunnen worden verkocht als ze geen nut meer hebben voor de provinciale dienst én niet van strategisch belang zijn met het oog op gebieds­ontwikkeling. Veelal betreft het kleinere stukjes grond die alleen interessant zijn voor eigenaren van aangrenzende percelen. Daarom is gekozen voor een vraaggericht verkoopbeleid. Zodra een eigenaar van een aangrenzend perceel belangstelling toont voor een perceel wordt bekeken of verkoop mogelijk is en onder welke voorwaarden tot verkoop kan worden overgegaan.

In 2013 is met 17 transacties verspreid bezit verkocht, dit leverde een baat op van € 0,9 mln. De geraamde baat volgens de primitieve Begroting 2013 bedroeg € 0,5 mln, dit bedrag is bij Najaarsnota verhoogd tot

€ 0,7 mln. Voor zover verkoop niet mogelijk of opportuun is, verhuurt of verpacht de provincie vastgoed(beheer). De opbrengsten uit beheer bedroegen in 2013 € 0,3 mln.

Verkoop van voormalige steunpunten en dienstwoningen

Het aantal steunpunten van de Dienst Beheer Infrastructuur wordt verminderd. Hierdoor komen on roerende zaken vrij die op de markt worden gebracht. De meeste zijn inmiddels verkocht. In 2013 heeft nog 1 verkoop plaatsgevonden met een opbrengst van ruim € 0,5 mln. In de primitieve Begroting 2013 is deze post PM geraamd.

De provincie heeft nog enkele dienstwoningen in eigendom, die verkocht worden op het moment dat de woningen vrij van huur zijn. In 2013 heeft verkoop van 1 dienstwoning plaatsgevonden ten bedrage van € 0,3 mln. In de primitieve Begroting 2013 is deze post PM geraamd.

Bedragen op basis van koopsommen zoals betaald bij notarieel transport, vermeerderd met bijkomende kosten.